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PPP咨詢(xún)服務(wù)

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫(xiě),指政府Public與私人Private之間,基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點(diǎn),達成特許權協(xié)議,形成"利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作"伙伴合作關(guān)系,PPP優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動(dòng)預期更為有利的結果:政府的財政支出更少,企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

PPP(Public-Private Partnership),又稱(chēng)PPP模式,即政府和社會(huì )資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下,鼓勵私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作,參與公共基礎設施的建設。

按照這個(gè)廣義概念,PPP是指政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中,讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù),從而實(shí)現合作各方達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。與BOT相比,狹義PPP的主要特點(diǎn)是,政府對項目中后期建設管理運營(yíng)過(guò)程參與更深,企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與,雙方合作的時(shí)間更長(cháng),信息也更對稱(chēng)。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫(xiě),指在公共服務(wù)領(lǐng)域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營(yíng)管理能力的社會(huì )資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,由社會(huì )資本提供公共服務(wù),政府依據公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )資本支付對價(jià)。

PPP是以市場(chǎng)競爭的方式提供服務(wù),主要集中在純公共領(lǐng)域、準公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段,還是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

為什么PPP相關(guān)政策密集出臺,PPP模式的意義何在?

政府和社會(huì )資本合作模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作,并通過(guò)"使用者付費"及必要的"政府付費"獲得合理投資回報;政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管,以保證公共利益最大化。當前,我國正在實(shí)施新型城鎮化發(fā)展戰略。城鎮化是現代化的要求,也是穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實(shí)踐,借鑒國際成功經(jīng)驗,推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式,是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù),對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

(一)推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式,是促進(jìn)經(jīng)濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì )資本合作模式向社會(huì )資本開(kāi)放基礎設施和公共服務(wù)項目,可以拓寬城鎮化建設融資渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制,有利于整合社會(huì )資源,盤(pán)活社會(huì )存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力,促進(jìn)經(jīng)濟結構調整和轉型升級。

(二)推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式,是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會(huì )資本合作模式能夠將政府的發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管、公共服務(wù)職能,與社會(huì )資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng )新動(dòng)力有機結合,減少政府對微觀(guān)事務(wù)的過(guò)度參與,提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì )資本合作模式要求平等參與、公開(kāi)透明,政府和社會(huì )資本按照合同辦事,有利于簡(jiǎn)政放權,更好地實(shí)現政府職能轉變,弘揚契約文化,體現現代國家治理理念。

(三)推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式,是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求,現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實(shí)行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買(mǎi)服務(wù),要求從以往單一年度的預算收支管理,逐步轉向強化中長(cháng)期財政規劃,這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用"PPP"模式,是支持新型城鎮化建設的重要手段。有利于吸引社會(huì )資本,拓寬城鎮化融資渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制。

1、PPP模式可以實(shí)現更高的經(jīng)濟效率,實(shí)現物有所值

PPP項目依靠利益共享、風(fēng)險共擔的伙伴關(guān)系,可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門(mén)獨立開(kāi)展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門(mén)獨立開(kāi)展項目時(shí),項目的整體成本由以下幾個(gè)部分構成:項目建設成本、運營(yíng)成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險。在PPP模式下,項目建設成本、運營(yíng)成本、維修和翻新成本以及私營(yíng)機構的融資成本統稱(chēng)為PPP合同約定成本,由于私營(yíng)機構在建設施工、技術(shù)、運營(yíng)管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮,PPP合同約定成本會(huì )小于公共部門(mén)獨立開(kāi)展項目時(shí)的相應成本。另外,由于PPP項目需要協(xié)調更多參與方的利益,項目管理成本(包括公共部門(mén)對項目監管、為項目提供準備工作和支持等產(chǎn)生的成本)會(huì )略高于公共部門(mén)獨立開(kāi)展項目的成本。在風(fēng)險留存方面,由于不同的風(fēng)險分配給管理該類(lèi)風(fēng)險具有相對優(yōu)勢的參與方,因此項目的總體風(fēng)險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風(fēng)險狀況的降低,形成了PPP項目的優(yōu)勢,即所謂的"物有所值"部分。

艾倫咨詢(xún)集團(Allen Consulting Group)曾對澳洲的21個(gè)PPP項目和33個(gè)傳統模式項目進(jìn)行過(guò)比較,結果顯示:PPP模式在成本效率方面顯著(zhù)優(yōu)于傳統模式,從項目立項到項目全部結束,PPP模式的成本效率比傳統模式提高了30.8%;從絕對金額看,所考察的21個(gè)PPP項目的總合同成本為49億美元,項目生命周期的成本超支為5800萬(wàn)美元;相比之下,33個(gè)傳統模式項目的總合同成本為45億美元,項目生命周期的成本超支達6.73億美元。

2、PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現在經(jīng)濟效率上,還體現在時(shí)間效率上

艾倫咨詢(xún)集團在同一篇調查報告中指出,PPP項目的完工進(jìn)度平均比計劃提前3.4%,而傳統模式項目的完工進(jìn)度平均比計劃推遲23.5%。另外,傳統模式下,項目完工的超時(shí)程度受項目大小影響較為嚴重,項目越大,工程進(jìn)度延期的程度越高,但在PPP模式下,沒(méi)有發(fā)現項目大小對工程進(jìn)度的顯著(zhù)影響。

其他機構或研究者大多得出相似的結果。例如,英國審計署對PFI模式(英國PPP的主要模式)和傳統模式的效率進(jìn)行了統計,結果表明:在PFI模式下,76%的項目按進(jìn)度計劃完成,78%的項目支出在預算之內;而在傳統模式下,只有30%的項目按進(jìn)度計劃完成,27%的項目支出在預算之內。在另外一篇報道中,英國審計署相信現有的PFI項目將節省至少15億英鎊的支出。

是否能夠提高項目總體效率,是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》中明確提出:財政部門(mén)(政府和社會(huì )資本合作中心)會(huì )同行業(yè)主管部門(mén),從定性和定量?jì)煞矫骈_(kāi)展物有所值評價(jià)工作。本書(shū)其他章節也對物有所值評價(jià)進(jìn)行了詳細論述。

3、PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來(lái)源

PPP模式下,項目融資更多地由私營(yíng)機構完成,從而緩解了公共部門(mén)增加預算、擴張債務(wù)的壓力,因此公共部門(mén)可以開(kāi)展更多、更大規模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮,或信用降低而無(wú)法進(jìn)行大規模融資時(shí),PPP模式可以為政府提供表外融資。

傳統政府模式和PPP模式下,政府的支出情況對比見(jiàn)圖1.2。PPP模式下,政府不僅可以節省基礎設施的初期建設投資支出,還可以鎖定項目運行費用支出,一方面降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力,另一方面提高預算的可控性,這兩個(gè)方面都有利于政府進(jìn)一步擴大對基礎設施的投入。

PPP的這一優(yōu)勢對現階段的國內地方政府意義重大,通過(guò)推廣PPP模式,可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。運用轉讓-運營(yíng)-移交(TOT)、改建-運營(yíng)-移交(ROT)等方式,將融資平臺公司存量基礎設施與公共服務(wù)項目轉型為政府和社會(huì )資本合作項目,引入社會(huì )資本參與改造和運營(yíng),將政府性債務(wù)轉換為非政府性債務(wù),可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

4、PPP模式可提高公共部門(mén)和私營(yíng)機構的財務(wù)穩健性

一方面,由于政府將部分項目責任和風(fēng)險轉移給了私營(yíng)機構,項目超預算、延期或在運營(yíng)中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風(fēng)險被有效隔離。另一方面,由于PPP模式下的項目融資在整個(gè)項目合同期間是有保障的,且不受周期性的政府預算調整的影響,這種確定性可以提高整個(gè)項目生命周期。投資計劃的確定性和效率,提高公共部門(mén)的財務(wù)穩健性。此外,PPP項目的性質(zhì)決定了項目需求所產(chǎn)生的風(fēng)險相對較低,項目的未來(lái)收入比較確定,提高了社會(huì )資本的財務(wù)穩健性。

5、PPP模式可使基礎設施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善

一方面,參與PPP項目的私營(yíng)機構通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗和技術(shù),私營(yíng)機構在特定的績(jì)效考核機制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面,PPP模式下,私營(yíng)機構的收入和項目質(zhì)量掛鉤:政府付費的項目中,政府會(huì )根據項目不可用的程度,或未達到事先約定的績(jì)效標準而扣減實(shí)際付款(付款金額在項目開(kāi)始時(shí)約定);在使用者付費的項目中,使用者的需求和項目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營(yíng)機構有足夠的動(dòng)力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設施或服務(wù)由公共部門(mén)單獨提供,由于其缺乏相關(guān)的項目經(jīng)驗,且由于其在服務(wù)提供和監督過(guò)程中既當"運動(dòng)員"又當"裁判員",績(jì)效監控難以落到實(shí)處。在傳統政府模式下,地方政府通常為某項重大工程臨時(shí)組織指揮部之類(lèi)的專(zhuān)門(mén)工作團隊,負責組織項目設計與建設,建設完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運營(yíng)。由于工作團隊缺乏相關(guān)項目運作經(jīng)驗,所以難以保證項目建設質(zhì)量,無(wú)力控制項目建設成本,甚至會(huì )因經(jīng)驗不足導致項目失敗。并且,工作團隊付出大量學(xué)費積累的經(jīng)驗和教訓,在當地可能再無(wú)用武之地,因為當地不會(huì )經(jīng)常有同類(lèi)重大項目需要新建,資源浪費與效率較低問(wèn)題突出。

6、PPP模式有助于公共部門(mén)/私營(yíng)機構實(shí)現長(cháng)遠規劃

在傳統政府模式下,一個(gè)項目會(huì )被分包成很多子合同,由不同的參與者執行,這些參與者之間通常并沒(méi)有緊密的合作。在PPP模式下,由于項目的設計、建設和運營(yíng)通常都由同一個(gè)聯(lián)合體執行,雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構成,但由于各個(gè)參與者需要為同一個(gè)目標和利益工作,項目的不同參與者之間可以得到充分整合,實(shí)現良好的協(xié)同。此外,由于項目的收益涉及整個(gè)生命周期(whole of life cycle),在利益驅動(dòng)下,私營(yíng)機構將基于更長(cháng)遠的考慮,選擇最合適的技術(shù),實(shí)現設施長(cháng)期價(jià)值的最大化和成本的最小化。而在傳統政府模式下,則更多是基于短期的財政壓力、政策導向和預算限制來(lái)考慮。

7、PPP模式有助于樹(shù)立公共部門(mén)的新形象

PPP模式得到良好推廣和執行的情況下,所有項目都能按時(shí)、按預算完成,而且基礎設施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高,可以使公眾對政府的美譽(yù)度增加,對政府的財政管理能力信心倍增。

8、通過(guò)推廣PPP模式,可以使私營(yíng)機構得到穩定發(fā)展

PPP模式為私營(yíng)機構提供了風(fēng)險較低、現金流穩定、由政府合同背書(shū)的長(cháng)期投機會(huì ),可以有效刺激當地產(chǎn)業(yè),增加就業(yè)機會(huì )。


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